{"id":5256,"date":"2023-10-15T23:24:48","date_gmt":"2023-10-15T21:24:48","guid":{"rendered":"https:\/\/comenascelacostituzione.it\/?p=5256"},"modified":"2023-11-12T11:01:32","modified_gmt":"2023-11-12T10:01:32","slug":"sabato-16-novembre-1946","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/comenascelacostituzione.it\/?p=5256","title":{"rendered":"SABATO 16 NOVEMBRE 1946"},"content":{"rendered":"\t\t
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\n\t\t\t\t\t\t\t\t\t

ASSEMBLEA COSTITUENTE<\/p>

COMMISSIONE PER LA COSTITUZIONE<\/p>

SECONDA SOTTOCOMMISSIONE<\/p>

48.<\/p>

RESOCONTO SOMMARIO<\/p>

DELLA SEDUTA DI SABATO 16 NOVEMBRE 1946<\/p>

PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE CONTI<\/strong><\/p>

\u00a0<\/strong><\/p>

INDICE<\/strong><\/p>

Autonomie locali <\/strong>(Seguito della discussione<\/em>)<\/p>

Presidente \u2013 Bozzi \u2013 Tosato \u2013 Ambrosini, Relatore<\/em> \u2013 Zuccarini \u2013 Mortati \u2013 Laconi.<\/p>

La sedata comincia alle 9.20.<\/p>

Seguito della discussione sulle autonomie locali.<\/p>

PRESIDENTE dichiara aperta la discussione sull\u2019articolo 3:<\/p>

\u00abCompete alla Regione la potest\u00e0 legislativa nelle seguenti materie, in armonia con la Costituzione e coi princip\u00ee fondamentali dell\u2019ordinamento giuridico dello Stato e nel rispetto degli interessi nazionali:<\/p>

agricoltura e foreste;<\/p>

cave e torbiere;<\/p>

strade, ponti, porti, acquedotti e lavori pubblici;<\/p>

pesca e caccia;<\/p>

urbanistica;<\/p>

antichit\u00e0 e belle arti;<\/p>

turismo;<\/p>

polizia locale urbana e rurale;<\/p>

beneficenza pubblica;<\/p>

scuole professionali;<\/p>

modificazione delle circoscrizioni comunali\u00bb.<\/p>

BOZZI osserva che l\u2019esame dell\u2019articolo 3 non pu\u00f2 andare disgiunto da quello dell\u2019articolo 4, che \u00e8 cos\u00ec concepito;<\/p>

\u00abCompete alla Regione la potest\u00e0 legislativa di integrazione delle norme direttive generali emanate con legge dello Stato per le seguenti materie:<\/p>

industria e commercio;<\/p>

acque pubbliche ed energia elettrica;<\/p>

miniere;<\/p>

riforme economiche e sociali;<\/p>

ordinamento sindacale;<\/p>

rapporti di lavoro;<\/p>

disciplina del credito, dell\u2019assicurazione e del risparmio;<\/p>

istruzione elementare;<\/p>

e per tutte le altre materie indicate da leggi speciali\u00bb.<\/p>

Propone quindi di concentrare per ora l\u2019attenzione sul primo comma di ciascuno dei due articoli, ove si disciplina la potest\u00e0 normativa delle Regioni, c di esaminare successivamente le due elencazioni di materie.<\/p>

TOSATO aggiunge che va tenuto presente anche l\u2019articolo 12, relativo all\u2019interferenza dello Stato a tutela dell\u2019interesse delle altre Regioni e della Nazione, cos\u00ec formulato:<\/p>

\u00abI disegni di legge approvati dall\u2019Assemblea regionale devono essere comunicati al Governo centrale. Essi acquistano valore di legge trascorso il mese da tale comunicazione, salvo il caso in cui il Governo, ritenendo che eccedano dai limiti di competenza della Regione o che contrastino con l\u2019interesse nazionale o di altre Regioni, li rimandi, entro il termine suddetto, all\u2019Assemblea regionale con le sue osservazioni.<\/p>

\u00abI disegni di legge in questione possono essere ripresi in esame dall\u2019Assemblea regionale e diventano senz\u2019altro leggi, se questa, respingendo le osservazioni governative, li approva nuovamente con un numero di voti che raggiunga la maggioranza assoluta dei suoi componenti.<\/p>

\u00abIl Governo centrale pu\u00f2 in questo caso ricorrere alla Corte costituzionale per chiederne l\u2019annullamento parziale o totale.<\/p>

\u00abLe leggi della Regione devono essere inserite nella Raccolta Ufficiale delle leggi e decreti dello Stato e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale<\/em> della Repubblica\u00bb.<\/p>

AMBROSINI, Relatore<\/em>, aderisce a quanto \u00e8 stato proposto, rilevando che le disposizioni citate sono integrate altres\u00ec dal capoverso dell\u2019articolo 8, che pure dovr\u00e0 essere tenuto presente per avere una visione d\u2019insieme del fondamentale potere legislativo delle Regioni. Tale capoverso dice:<\/p>

\u00abNon potranno essere istituiti dazi di importazione, di esportazione o di transito fra una Regione e l\u2019altra, n\u00e9 essere presi provvedimenti che ostacolino la libera circolazione interregionale\u00bb.<\/p>

ZUCCARIN si associa, in quanto ha gi\u00e0 sostenuto la stessa tesi nel Comitato di redazione del progetto. Entrando nel merito, osserva che non si possono creare due competenze diverse e soprattutto non si possono fare due classificazioni per materie, senza stabilire con ci\u00f2 limiti di competenza molto dubbi, che darebbero luogo a contrasti.<\/p>

Con la costituzione dell\u2019ente Regione ci si prefiggono due scopi: in primo luogo consentire alle Assemblee legislative nazionali un lavoro pi\u00f9 semplice e pi\u00f9 efficace; cio\u00e8, non tanto decentrare, quanto semplificare l\u2019opera del potere legislativo centrale dello Stato ed aumentarne cos\u00ec la competenza e l\u2019autorit\u00e0; in secondo luogo si pensa di lasciare agli interessati la risoluzione dei loro problemi particolari. Basterebbe tenere presente che normalmente il 90 per cento del lavoro del Parlamento riguarda appunto problemi particolari, per comprendere quanto esso ne guadagnerebbe in snellezza ed in efficacia.<\/p>

Nel suo progetto \u00e8 a questo che egli ha mirato, sostenendo il concetto che la Regione dovesse assorbire, per tutta quella che \u00e8 materia di legislazione particolare, l\u2019attivit\u00e0 e i compiti che appartengono allo Stato, provvedendovi con mezzi propri, con organizzazioni proprie, con funzionari propri. In tal modo, mentre si riduce al minimo indispensabile la funzione legislativa dello Stato, si determinano anche due limiti di competenza ben distinti.<\/p>

Viceversa coi due articoli in esame si d\u00e0 alla Regione una competenza esclusiva su alcune determinate materie, ed una potest\u00e0 di semplice integrazione su altre che sono le pi\u00f9 importanti e in maggior numero. In questo modo il lavoro legislativo centrale si ridurr\u00e0 di pochissimo e rester\u00e0 enorme come prima.<\/p>

Osserva inoltre che \u00e8 difficile intendere l\u2019esatta portata del termine \u00abintegrazione\u00bb. Nella stessa elencazione delle materie si \u00e8 caduti nell\u2019arbitrario. Non si capisce, ad esempio, perch\u00e9 l\u2019agricoltura sia stata inclusa nell\u2019articolo 3 (potest\u00e0 legislativa esclusiva) e l\u2019industria invece nell\u2019articolo 4 (potest\u00e0 di integrazione). Agricoltura ed industria sono due branche della vita economica che, per quel che riguarda le norme direttive generali, possono considerarsi di competenza dello Stato, ma che poi, per tutto ci\u00f2 che \u00e8 norma particolare, devono essere di competenza della Regione.<\/p>

Quello che egli ha detto nei riguardi dell\u2019agricoltura potrebbe dirsi anche per la pesca, per l\u2019antichit\u00e0, per il turismo, ecc.: necessariamente per tutte potranno esservi alcune leggi di carattere generale, che naturalmente dovranno essere, in quanto generali, emanate dall\u2019Assemblea legislativa nazionale.<\/p>

Per queste regioni, esprime l\u2019avviso che si debbano riunire gli articoli 3 e 4 in un solo articolo sotto la dizione dell\u2019articolo 3, eliminando ogni specificazione delle materie, e in modo da attribuire effettivamente alle Regioni relativamente ad esse una funzione autonoma. La potest\u00e0 legislativa non dovrebbe limitarsi a quelle materie che sono gi\u00e0 delle vecchie amministrazioni provinciali, quando non addirittura di quelle degli enti locali. Stabilendo che ci\u00f2 che \u00e8 generale spetta all\u2019Amministrazione centrale e spetta quello che \u00e8 particolare alle Regioni, si eviterebbe il determinarsi di conflitti, che si avrebbero, invece, in conseguenza di tale doppia classifica, fra il potere centrale, il quale \u00e8 per sua natura accentratore, e le Regioni. La pratica consentirebbe poi alle Regioni di svolgere la loro opera con piena utilit\u00e0 e di sgravarsi da se stesse, quando il compito fosse troppo vasto, delle attribuzioni che non fossero di loro spettanza.<\/p>

Se non si entrer\u00e0 in quest\u2019ordine di idee, se non si determineranno due definiti ordini di competenza e di attivit\u00e0 tra la Regione e lo Stato, l\u2019Assemblea nazionale continuer\u00e0 a sfornare di continuo leggi, come ha fatto per il passato, e rimarr\u00e0 incombente sulle Regioni il pericolo della invadenza del potere esecutivo nei loro compiti particolari.<\/p>

Nota pure un\u2019altra deficienza nelle disposizioni in esame: la mancanza cio\u00e8 di un accenno alla ricostruzione postbellica. Anche in tale campo ritiene che, una volta fissate le direttive generali, nessun organo sarebbe pi\u00f9 competente e pi\u00f9 utilmente operante della Regione. L\u2019errore principale di tutto l\u2019attuale programma di ricostruzione, che non si riesce a mettere ancora in atto, a suo avviso, \u00e8 proprio nell\u2019aver voluto il Governo accentrare la risoluzione di una infinit\u00e0 di problemi i quali, lasciati invece alla competenza dei Comuni e di altri enti d\u2019iniziativa locale, avrebbero gi\u00e0 potuto essere risolti.<\/p>

Conclude augurandosi che il principio della autonomia regionale, nel quale crede, non come in una forma di indebolimento dello Stato, ma come in una forma di maggiore efficienza politica, economica e ricostruttiva della Nazione, resti affermato e si realizzi. Esprime altres\u00ec il voto che il progetto presentato all\u2019esame della Commissione, pur con le sue manchevolezze, non finisca con l\u2019offrire il fianco alle critiche e alla offensiva contro il regionalismo e contro il decentramento da parte di organi desiderosi di continuare la loro opera accentratrice, ma sia migliorato in modo da soddisfare il pi\u00f9 possibile tutte lo esigenze, facendo s\u00ec che i cittadini si sentano effettivamente parte della Nazione e concorrano, colla amministrazione dei loro enti locali e attraverso essi, all\u2019opera di rinnovamento della vita nazionale.<\/p>

MORTATI confessa che, per quanto abbia attentamente esaminato gli articoli 3 e 4, non si \u00e8 reso conto del loro criterio informatore.<\/p>

Si trovano in essi quattro diversi tipi di legislazione, riuniti forse un po\u2019 confusamente:<\/p>

1\u00b0) una potest\u00e0 legislativa esclusiva della Regione (articolo 3), dalla quale l\u2019intervento dello Stato in forma normativa sarebbe inibito;<\/p>

2\u00b0) una potest\u00e0 legislativa di integrazione delle norme direttive statali;<\/p>

3\u00b0) una potest\u00e0 legislativa di integrazione delle norme generali;<\/p>

4\u00b0) una potest\u00e0 legislativa per delegazione da parte dello Stato (ultimo comma dell\u2019articolo 4).<\/p>

Trova non persuasive alcune di queste disposizioni, e anzi tutto non si rende conto \u2013 come gi\u00e0 l\u2019onorevole Zuccarini \u2013 del perch\u00e9 nel primo caso si debba escludere lo Stato da ogni possibilit\u00e0 di intervento normativo. La Regione pu\u00f2 fare ci\u00f2 che vuole; lo Stato pu\u00f2 intervenire soltanto ex post<\/em> per far annullare le norme che fossero contrarie agli interessi nazionali. Non vi \u00e8 quindi luogo ad una valutazione integrale fatta anteriormente, ma ad una valutazione a posteriori, caso per caso, che trova la sua definizione ultima attraverso il giudizio della Corte costituzionale; e tutto ci\u00f2 pu\u00f2 essere dannoso agli interessi dello Stato e agli interessi della Regione.<\/p>

Dannoso agli interessi dello Stato, perch\u00e9 \u00e8 evidente che esso \u2013 come ha rilevato l\u2019onorevole Zuccarini \u2013 potrebbe avere un indirizzo da segnare in queste materie (agricoltura, strade, pesca, ecc.) e le legislazioni particolari dovrebbero essere uniformate ad un criterio d\u2019insieme. Solo cos\u00ec pu\u00f2 dirsi che il regionalismo non disintegra l\u2019unit\u00e0 nazionale, ma la rende pi\u00f9 concreta ed efficiente.<\/p>

Dannoso, inoltre, agli interessi delle Regioni, perch\u00e9 esse, pur avendo ampia potest\u00e0 in certe materie, in realt\u00e0 si trovano inceppate dal sindacato del potere esecutivo, che pu\u00f2 far annullare, caso per caso, tutte le deliberazioni che siano contrarie agli interessi nazionali. Quindi, sotto l\u2019apparenza di una migliore tutela degli interessi regionali, si finisce col pregiudicare gli interessi stessi e metterli alla merc\u00e8 dell\u2019arbitrio del potere esecutivo, sia pure corretto da un organo giurisdizionale, sul cui intervento per\u00f2 non pu\u00f2 farsi eccessivo affidamento. L\u2019esperienza mostra come sia poco efficiente affidare valutazioni di convenienza ad organi giurisdizionali, a meno di non volerne trasformare l\u2019indole facendoli divenire politici.<\/p>

Ritiene altres\u00ec inopportuno considerare unitamente la potest\u00e0 legislativa di integrazione di norme direttive e quella di integrazione di norme generali cos\u00ec come fa l\u2019articolo 4. A parte il fatto che tecnicamente \u00e8 inesatto parlare di integrazione di norme direttive, si tratta di due rapporti differenti e bisogna distinguere le norme direttive dalle norme generali, ai fini del sindacato sulla costituzionalit\u00e0 della normazione regionale. Forse il Comitato ha voluto affermare un diritto da parte della Regione, garantito costituzionalmente, a pretendere che la legge dello Stato si limiti semplicemente a dare le direttive, senza entrare nei particolari; ma non si \u00e8 reso conto del fatto che, parlando promiscuamente di norme direttive e di norme generali e conferendo allo Stato il potere direttivo e il potere di legiferare in via generale, si faceva venir meno la possibilit\u00e0 di far valere la pretesa di limitare l\u2019intervento dello Stato nel senso accennato.<\/p>

Altra disposizione che trova non sufficientemente chiara \u00e8 quella dell\u2019ultimo comma dell\u2019articolo 4, a tenore del quale parrebbe che da parte del legislatore ordinario, con legge speciale, si potesse deferire al potere normativo delle regioni qualunque materia. Non resterebbe quindi in alcuna materia la competenza esclusiva dello Stato, su tutte potendo la Regione legiferare in virt\u00f9 di una delega. Mentre si \u00e8 ritenuto che la delega legislativa a favore di altri organi dovesse essere limitata in modo tanto rigoroso da annullarne perfino l\u2019efficienza, qui si ammetterebbe che il legislatore potesse dare direttive su qualunque materia, lasciando poi un largo campo di attivit\u00e0 normativa delegata alla Regione. Posta, inoltre, questa mancanza di esclusivit\u00e0 di competenza dello Stato, diverrebbe difficile decidere con sicurezza anche della presunzione di competenza per i casi non contemplati.<\/p>

Su tutti questi argomenti chiede delle delucidazioni al relatore.<\/p>

AMBROSINI, Relatore<\/em>, comincia col rispondere all\u2019onorevole Mortati che veramente il Comitato ha previsto solo due tipi di legislazione. La prima \u00e8 quella che in un primo tempo chiam\u00f2 legislazione primaria o diretta, e che poi pens\u00f2 \u2013 in vista delle ripercussioni che l\u2019espressione avrebbe potuto provocare sull\u2019opinione pubblica \u2013 di definire semplicemente \u00abpotest\u00e0 legislativa\u00bb; la seconda \u00e8 la \u00ablegislazione di integrazione\u00bb. Circa il significato di quest\u2019ultimo termine \u2013 che l\u2019onorevole Zuccarini ha trovato incerto \u2013 ritiene che non possano sorgere dubbi. Non ne sorsero infatti in seno al Comitato. L\u2019onorevole Grieco, anzi, nel proporre la fusione degli articoli 3 e 4, sostenne che si dovesse adottare proprio tale formula: \u00abla Regione ha potest\u00e0 legislativa di integrazione delle norme direttive e generali emanate con leggi dello Stato\u00bb.<\/p>

Quanto all\u2019obiezione che l\u2019articolo 3 verrebbe a configurare una ipotesi dannosa per lo Stato e forse anche per le Regioni, poich\u00e9 non \u00e8 concepibile che esistano materie sulle quali la Regione abbia una competenza esclusiva. Fa presente che il Comitato part\u00ec dal principio che le Regioni dovessero avere un qualche campo \u2013 di interesse particolarmente locale \u2013 in cui potessero legiferare in modo autonomo, ma che d\u2019altra parte dovesse evitarsi che l\u2019esercizio di questa potest\u00e0 legislativa esclusiva causasse un qualche nocumento agli interessi generali dello Stato. Fu appunto nel desiderio di conciliare le due esigenze, che il Comitato ritenne, nell\u2019affermare questa competenza esclusiva della Regione in determinate materie, di salvaguardare nel contempo l\u2019interesse generale dello Stato, integrando la disposizione con l\u2019aggiunta che la Regione dovr\u00e0 esercitare il suo potere normativo \u00abin armonia con la Costituzione e coi princip\u00ee fondamentali dell\u2019ordinamento giuridico dello Stato\u00bb, nonch\u00e9 \u00abnel rispetto degli interessi nazionali\u00bb.<\/p>

Conviene con l\u2019onorevole Mortati che qui si entra in un campo particolarmente delicato, in quanto sarebbe estremamente difficile dare una definizione precisa dell\u2019interesse nazionale. Spiega quindi che il Comitato si rese conto della necessit\u00e0 di regolare la materia in modo da contenere nei giusti limiti la potest\u00e0 legislativa della Regione. All\u2019uopo indugi\u00f2 nell\u2019esame dei vari sistemi, che egli, come relatore e come incaricato della redazione del primo progetto, aveva prospettati, proponendo in modo alternativo ben cinque articoli su questo punto. Il Comitato prescelse quello che costituisce l\u2019articolo 12 dell\u2019attuale progetto. Gli altri quattro sono riprodotti come \u00abvarianti\u00bb alla fine del progetto.<\/p>

Riservandosi di ritornare sull\u2019argomento quando verr\u00e0 in discussione l\u2019articolo 12, crede opportuno di avvertire fin d\u2019ora, che \u2013 appunto per la considerazione, fatta dall\u2019onorevole Mortati e da altri colleghi, che la valutazione degli \u00abinteressi nazionali\u00bb porta necessariamente ad un giudizio di merito \u2013 egli aveva, in una delle suddette \u00abvarianti\u00bb, distinto il giudizio di legittimit\u00e0 da quello di merito, proponendo di affidare il primo alla Corte costituzionale ed il secondo al Parlamento Nazionale. Il Comitato deliber\u00f2 a maggioranza di non accogliere questo sistema. Personalmente egli ritiene che sar\u00e0 opportuno ripigliarlo in considerazione.<\/p>

Riguardo all\u2019altra osservazione dell\u2019onorevole Mortati, sull\u2019espressione \u00abnorme direttive e generali emanate con legge dello Stato\u00bb adoperata dall\u2019articolo 4, rileva che il Comitato non intese configurare due ipotesi, ma una sola. Le parole \u00abdirettive\u00bb e \u00abgenerali\u00bb debbono considerarsi come integrantisi a vicenda in modo da dar luogo all\u2019affermazione di un unico concetto: lo Stato detta le norme generiche, fondamentali, nell\u2019ambito delle quali le Regioni possono poi dettare le norme integrative, in base alle particolari condizioni locali; norme, queste ultime, che non debbono ridursi a norme di \u00abattuazione\u00bb, secondo proponeva l\u2019onorevole Lami Starnuti, ma che rappresentano qualcosa di pi\u00f9, in corrispondenza al significato della parola \u00abintegrazione\u00bb, secondo intese il Comitato e secondo afferm\u00f2 l\u2019onorevole Grieco quando propose di fondere gli articoli 3 e 4, attribuendo alla Regione, per tutte le materie in essi espressamente indicate e per le altre che il legislatore potesse in avvenire determinare, la \u00abpotest\u00e0 legislativa di integrazione delle norme direttive e generali emanate con leggi dello Stato\u00bb.<\/p>

Dichiara infine che non condivide le preoccupazioni manifestate dall\u2019onorevole Mortati riguardo all\u2019ultimo comma dell\u2019articolo 4, giacch\u00e9 \u00e8 il legislatore che di volta in volta decider\u00e0 di attribuire qualche altra materia alla competenza legislativa di integrazione della Regione; e ci\u00f2 sar\u00e0 fatto a mezzo di leggi speciali. Bisogna pur concedere al legislatore ordinario la possibilit\u00e0 di muoversi liberamente in questo campo a seconda che ritenga opportuno in corrispondenza a sopravvenute necessit\u00e0. Una eccessiva e pregiudiziale sfiducia nei suoi riguardi non gli sembra opportuna. D\u2019altra parte sarebbe troppo complicato, e per ci\u00f2 stesso inefficiente, richiedere sempre l\u2019intervento dell\u2019organo costituente.<\/p>

LACONI domanda se si \u00e8 inteso ammettere questa delega legislativa alle Regioni per determinate materie o non piuttosto per determinati oggetti. Nota infatti che il termine \u00abmaterie\u00bb \u00e8 gi\u00e0 usato nel primo comma con un significato molto pi\u00f9 ampio e forse, nel caso in esame, si sarebbe dovuto parlare di \u00aboggetti\u00bb.<\/p>

AMBROSINI, Relatore<\/em>, non vede quale differenza possa esserci fra le due parole.<\/p>

MORTATI ribadisce il pensiero gi\u00e0 espresso, mostrando su degli esempi la larghezza di intervento consentito alla Regione in virt\u00f9 di delega legislativa, in contrasto con il principio generale restrittivo fatto valere in occasione della disciplina della delegazione legislativa al governo.<\/p>

AMBROSINI, Relatore<\/em>, replica che non si deve avere una diffidenza preconcetta verso il futuro legislatore e non bisogna incatenarlo con disposizioni costituzionali particolareggiate che lo spingano ad evadere la Costituzione o ad ottenerne la modifica. Ricorda che la Costituzione americana \u00e8 in vigore ormai dal 1787 appunto in virt\u00f9 delle larghe possibilit\u00e0 di adattamento che ha lasciato al legislatore.<\/p>

La seduta termina alle 10.35.<\/p>

Erano<\/em> presenti: <\/em>Ambrosini, Bocconi, Bordon, Bozzi, Bulloni, Cappi, Castiglia, Codacci Pisanelli, Conti, Fabbri, Finocchiaro Aprile, Fuschini, Laconi, Lami Starnuti, La Rocca, Lussu, Mannironi, Mortati, Nobile, Ravagnan, Rossi Paolo, Tosato, Vanoni, Zuccarini.<\/p>

In<\/em> congedo<\/em>:<\/em> Calamandrei, Terracini.<\/p>

Assenti<\/em>:<\/em> De Michele, Di Giovani, Einaudi, Farini, Grieco, Leone Giovanni, Patricolo, Perassi, Piccioni, Porzio, Targetti, Uberti.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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